Besluitvorming Uruzgan: een onontkoombare valstrik

AFGHANISTAN-URUZGAN-MISSIE

Mirjam Grandia schetst een ontluisterend beeld van de besluitvorming die haar en ruim 20.000 andere Nederlandse militairen naar Uruzgan bracht. De toonzetting van haar proefschrift is nuchter, de analyse pijnlijk trefzeker. De inzet van Nederlandse militairen in Uruzgan stond al op voorhand vast. En alles is daaraan ondergeschikt gemaakt, inclusief de politieke sturing en besluitvorming. De titel van haar fascinerende proefschrift is veelzeggend: Deadly Embrace? Besluitvormers in een onontkoombare valstrik.

Grandia volgt nauwgezet het Nederlandse besluitvormingspad op weg naar Uruzgan. Wat valt daarbij zoal op? De militaire top liep zonder politiek mandaat ver vooruit op de notificatie aan het parlement en het besluit van het kabinet. Militairen hadden van meet af aan het initiatief. Zij bepaalden daardoor het proces en de uitkomst. Het ging vooral over hoe de Nederlandse krijgsmacht naar Uruzgan zou gaan en minder over waarom. Grandia vraagt zich af of het straffe marstempo van Defensie – dat zelfs de militaire top in de NAVO overviel – past bij een “proactieve benadering” of daaraan voorbij gaat. De doelstellingen van de missie, de keuze van de provincie Uruzgan en de troepensterkte zijn  “op militair niveau” vastgesteld. Dat stelt “impliciet het politieke primaat” ter discussie, aldus Grandia.

Dat valt echter niet alleen de krijgsmacht aan te rekenen. Want uit het proefschrift komt ook een gebrek aan politieke en strategische sturing naar voren. Het doel van de missie is daardoor diffuus gebleven. Anders dan in het Verenigd Koninkrijk (Blair) speelde in Nederland de premier (Balkenende) geen rol van betekenis. Grandia stelt fijntjes dat dit niet geheel te verklaren valt uit de positie die de premier als primus inter pares in het Nederlandse politieke systeem inneemt. “Hij [Balkenende] was meer betrokken bij binnenlandse aangelegenheden” omdat men ervan uit ging dat deze “meer impact hadden op de successen van hem en zijn partij.” Ook over de rol van Buitenlandse Zaken is Grandia niet echt vleiend: “De vraagt blijft of Buitenlandse Zaken de krijgsmacht bewust een mandaat heeft verschaft om te manoeuvreren of dat het heeft nagelaten om in een vroegtijdig stadium voor zichzelf een actieve rol te verwerven.” De vraag stellen is hem beantwoorden.

Markant is dat Grandia de verantwoordelijkheid voor het te lage aantal militairen in Uruzgan bij de krijgsmacht zelf legt. De commandant der strijdkrachten (Berlijn) anticipeerde op een politieke afkeer van grootschalige en kostbare missies. Maar toen hij eenmaal een aantal van 1.000 militairen genoemd had kon hij noch de minister van Defensie (Kamp) daarop terugkomen. Grandia noemt het een “misrekening”. Zij neemt daarmee afstand van de gangbare kritiek onder militairen dat het parlement hen opzadelde met een troepensterkte die niet afgestemd was op het operationele inzetgebied maar op de Haagse werkelijkheid. De Haagse bemoeienis speelde op weg naar Uruzgan een weinig behulpzame rol. Maar de onderbezetting in Uruzgan was volgens Grandia een door militairen “zelf-toegebrachte wond.” Dat is pijnlijk. Want de te geringe troepensterkte maakte het op voorhand onmogelijk in Uruzgan effectief een counter insurgency uit te voeren. Afghaanse burgers konden daardoor maar beperkt en tijdelijk op bescherming rekenen.

Grandia richt haar blik op het interne besluitvormingsproces van militairen, diplomaten en bewindslieden. Zij speelden ook de hoofdrol. Tragisch is dat de belangen van de Afghaanse bevolking in het gehele planning- en besluitvormingsproces geen enkele rol van betekenis speelden. Pas op het moment dat de eerste troepen in Afghanistan arriveerden was er een civiel assessment beschikbaar. In de besluitvorming mocht de Afghaanse bevolking wel een rol spelen. Maar dan vooral als legitimatie van nationale belangen.

In Nederland moeten het Toetsingskader en de artikel 100-procedure zorgdragen voor een evenwichtige besluitvorming binnen het kabinet en een tijdige en volledige informatieverstrekking aan het parlement. Het is voor een militaire missie van cruciaal belang dat doel, aanpak en middelen zorgvuldig en realistisch op elkaar zijn afgestemd. In de kern gaat het om de vraag of en zo ja onder welke voorwaarden politieke doelstellingen met militair geweld gerealiseerd mogen en kunnen worden. Het Toetsingskader moet daarbij bijdragen aan het voorkomen van militaire fiasco’s. Maar in de praktijk werkt het Toetsingskader als doelredenering naar vaststaande conclusies. Grandia: “Ondanks het bestaan van een dergelijk kader en de eis van parlementaire goedkeuring blijft de gang van zaken hetzelfde.” Dat wil zeggen: “de troepen werden ingezet zoals naar voren was gebracht in de internationale militaire werkgroepen.” Grandia noemt dit een “interessante bevinding” die de aannames over de werking van het Toetsingskader “falsificeert”.

Welke conclusies zouden er aan het proefschrift van Grandia, die daarvoor alle vrijheid kreeg van Defensie, verbonden kunnen worden. In de eerste plaats moet de Minister van Buitenlandse Zaken in een veel vroeger stadium politieke en strategische sturing (kunnen) geven aan het plannings- en besluitvormingsproces dat aan missies vooraf gaat. Het politiek primaat bij de inzet van de krijgsmacht moet versterkt worden.

In de tweede plaats zou het kabinet de werking van het Toetsingskader kritisch en onafhankelijk moeten evalueren. Grandia vergelijkt het besluitvormingsproces met de werking van een valstrik. Dat is nou precies wat het Toetsingskader en de assessments die daaraan vooraf gaan moeten voorkomen.

In de derde plaats zou de reikwijdte van de evaluaties (uit te voeren met betrokkenheid van onafhankelijke experts) van militaire missies verbreed moeten worden. Het gehele plannings- en besluitvormingsproces voorafgaande aan het parlementaire debat is dermate bepalend dat het voortaan ook onderdeel van evaluatie moet zijn.

Mirjam Grandia heeft een zeer relevant proefschrift geschreven. Verplichte leerstof voor parlementariërs en ministers, voor militairen en diplomaten. Er wordt vaak gezegd dat de uitzending van militairen naar oorlogsgebieden de meest zwaarwegende beslissing is in de politiek. Als dat zo is moeten zij alles weten over de wijze waarop de besluitvorming tot militaire missies tot stand komt en zich inspannen voor verbetering van dat besluitvormingsproces.

De les van Uruzgan

Deze week legt de regering in de Tweede Kamer verantwoording af over de Nederlandse bijdrage aan de ISAF-missie in Afghanistan. Tijdens deze grootste Nederlandse missie sinds Korea zond de regering 20.000 Nederlandse militairen en 130 civiele medewerkers naar Afghanistan uit,  spendeerde zij 2 miljard euro aan ‘Uruzgan’, en kwamen 25 Nederlandse militairen om het leven.

Lees verder